【摘要】深入領會《國家職業(yè)教育改革實施方案》關于體制轉(zhuǎn)向和機制轉(zhuǎn)型的政策規(guī)定，對職業(yè)教育的改革效度具有重要影響。從職業(yè)教育的教育體制而言，體現(xiàn)出從“單一化”向“多元化”的發(fā)展趨向；從職業(yè)教育的培養(yǎng)機制轉(zhuǎn)型來看，體現(xiàn)出從“封閉性”到“開放性”的發(fā)展脈絡。
關鍵詞：職業(yè)教育；深度改革；體制轉(zhuǎn)向；機制轉(zhuǎn)型
2019年伊始，國務院頒布《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》），提出“深化辦學體制改革和育人機制改革……大幅提升新時代職業(yè)教育現(xiàn)代化水平，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展和提高國家競爭力提供優(yōu)質(zhì)人才資源支撐”[1]，為職業(yè)教育的體制轉(zhuǎn)向和機制轉(zhuǎn)型提出了要求。為此，需要進一步明確其真實內(nèi)涵，確保職業(yè)教育改革能夠取得應有的改革績效。
一、教育體制轉(zhuǎn)向：從“單一化”向“多元化”
盡管教育體制存在多種多樣的解釋，并常常將“人才培養(yǎng)體制、辦學體制、管理體制、保障機制”[2]作為教育體制的四方面主要內(nèi)容，實際上舉辦主體、投入機制和產(chǎn)權制度才是教育體制最重要的三個要素，而舉辦主體的主導地位則是靠經(jīng)費投入的比例來確定的，因此舉辦主體和投入機制實質(zhì)內(nèi)涵是一致的，可以合稱為舉辦體制?？梢姡逃w制的核心主要是舉辦體制和產(chǎn)權制度兩個方面，二者是相輔相成的關系。
（一）職業(yè)教育舉辦體制的改革方向
《方案》中職業(yè)教育舉辦體制的改革方向鮮明：舉辦主體表現(xiàn)出由“國家”向“社會”的政策轉(zhuǎn)向趨勢，投入機制體現(xiàn)出由“一元”向“多元”的政策指向。
在我國，國家舉辦教育有著深刻的歷史原因。明清以來，外國傳教士在其母國政府資本和宗教勢力的支持下，有組織、有計劃地通過傳播宗教思想的形式向我國教育領域和文化系統(tǒng)進行滲透和控制。為避免這種態(tài)勢繼續(xù)蔓延，“1924—1927年，中國社會發(fā)生了以反教會教育、收回外國教會學校為主旨的收回教育權運動”[3]。中華人民共和國誕生以來，為抵御外國殖民主義對社會主義政治制度和文化基礎的侵蝕，國家對教育的控制深入到了基層[4]。1956年底，對我國農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造（即“三大改造”）完成后，社會主義計劃經(jīng)濟體制確立。至此，國家成為舉辦教育的絕對主體。
然而，隨著改革開放逐步深入，經(jīng)濟體制逐漸發(fā)生變化，經(jīng)濟領域和教育領域的關系也開始發(fā)生變遷。“面對著我國對外開放、對內(nèi)搞活，經(jīng)濟體制改革全面展開的形勢，面對著世界范圍的新技術革命正在興起的形勢，我國教育事業(yè)的落后和教育體制的弊端就更加突出了”[5]，于是1985年開啟了教育體制改革的序幕：高等教育國家統(tǒng)一招生、畢業(yè)生國家包分配的舉辦形式開始變化，用人單位委托招生和在國家計劃外招收少數(shù)自費生的招生形式開始獲得政策允許；職業(yè)教育開始鼓勵集體、個人和其他社會力量自辦、聯(lián)辦或與教育部門合辦各種職業(yè)技術學校。1993年，中共中央、國務院下發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，確定了到2000年我國教育發(fā)展的目標和任務，并要求加快辦學體制改革，進一步“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”[6]。
盡管如此，改革開放后很長一段時間，政府依然是職業(yè)教育的舉辦主體。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，1991年的國家財政性教育經(jīng)費占84.46%，到1997年這個比例仍高達73.57%，其中職業(yè)教育國家財政性教育經(jīng)費占比也非常高，達63.91%[7]。為此，2010年又頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，提出“健全多渠道投入機制，加大職業(yè)教育投入”，“建立健全政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與的辦學機制，制定促進校企合作辦學法規(guī)，推進校企合作制度化……制定優(yōu)惠政策……鼓勵企業(yè)加大對職業(yè)教育的投入”[8]。然而，2014—2016年，政府投入的職業(yè)教育的經(jīng)費占比還是非常高，分別是80.53%、80.88%、80.73%[9]，這就說明社會力量參與舉辦職業(yè)教育的潛力仍然沒有被激發(fā)出來。
因此，2019年的《方案》仍然劍指舉辦體制的痼疾，意在“深化辦學體制改革和育人機制改革……鼓勵和支持社會各界特別是企業(yè)積極支持職業(yè)教育……經(jīng)過5—10年左右時間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變……各級政府部門要深化‘放管服’改革，加快推進職能轉(zhuǎn)變，由注重‘辦’職業(yè)教育向‘管理與服務’過渡。政府主要負責規(guī)劃戰(zhàn)略、制定政策、依法依規(guī)監(jiān)管。發(fā)揮企業(yè)重要辦學主體作用，鼓勵有條件的企業(yè)特別是大企業(yè)舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育，各級人民政府可按規(guī)定給予適當支持”[10]。這些政策條款均清晰地表明政府深化職業(yè)教育舉辦體制改革的決心和方向。
（二）職業(yè)教育產(chǎn)權制度的改革向度
《方案》中職業(yè)教育產(chǎn)權制度的改革向度十分明確：產(chǎn)權結構體現(xiàn)出“單一”向“混合”的政策期許。實際上，教育的產(chǎn)權制度與教育的舉辦體制是教育體制密不可分的兩個方面，二者既相互制約，也相互支撐。
在計劃經(jīng)濟體制中，教育部門的產(chǎn)權、舉辦權和運營權等是完全一致的，這一點與企業(yè)產(chǎn)權制度改革前“政企職責不分”的局面是非常相似的。改革開放前，我國經(jīng)濟管理體制權力過于集中，國有企業(yè)的物權、債權、股權和知識產(chǎn)權等的歸屬權、占有權、使用權、受益權、轉(zhuǎn)讓權等高度集中于政府，嚴重制約國有企業(yè)的發(fā)展。[11]通過多次改革，終于在世紀更迭前后逐步建立起“適應市場經(jīng)濟要求，產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度”[12]，以及“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度”[13]。在企業(yè)產(chǎn)權制度改革大力推進的過程中，教育領域的產(chǎn)權制度改革也開始了探索。然而，由于理論準備不足，認知存在誤區(qū)：要么簡單借用企業(yè)產(chǎn)權改革的形式和經(jīng)驗，機械套用市場機制來改革教育的產(chǎn)權結構，以至于“教育產(chǎn)業(yè)化”的論調(diào)鋪天蓋地，造成很多不良后果；要么將教育產(chǎn)權和所有權簡單等同起來，政府負責提供教育公共產(chǎn)品就是要直接生產(chǎn)教育公共產(chǎn)品，并認為教育公共產(chǎn)品是公益性產(chǎn)品，其生產(chǎn)和消費不應具有競爭性[14]，以至于拒絕探討教育產(chǎn)權制度改革問題，用“教育具有公益性”去簡單否定。
然而，教育產(chǎn)權制度作為教育體制改革的核心，必然是難以回避的問題。這個問題不解決，“教育機構行政化色彩濃重、學校資本所有權與學校所有權的錯位等弊端”[15]就難以消除，“部級聯(lián)席、產(chǎn)教融合、校企合作、工學結合、企業(yè)實踐、頂崗實習”等現(xiàn)代職業(yè)教育制度就難以真正發(fā)揮實效。不過，可以肯定的是，政府并沒有停下探索職業(yè)教育產(chǎn)權制度改革的腳步。2014年，教育部就提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校……允許社會力量以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”[16]。2019年，國務院的《方案》中又進一步明確提出“鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓機構”[17]?？梢?，職業(yè)教育產(chǎn)權結構由“單一”向“混合”轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為國家對職業(yè)教育產(chǎn)權改革的明確政策導向。
二、培養(yǎng)機制轉(zhuǎn)型：從“封閉性”到“開放性”
從我國職業(yè)教育人才培養(yǎng)機制的變遷來看，其特點體現(xiàn)出鮮明的從“封閉性”到“開放性”的趨勢，并沿著“定界—跨界—鏈條”的發(fā)展歷程一路走來。而這個發(fā)展歷程又與我國產(chǎn)業(yè)技術升級的路徑，以及產(chǎn)業(yè)對人才的專業(yè)素質(zhì)要求的變化高度一致。
（一）“定界論”主導的人才培養(yǎng)機制開始沒落
“定界論”主導階段，職業(yè)教育的人才培養(yǎng)機制體現(xiàn)出明顯的“封閉性”。這個階段大致于1978年改革開放開始，至上世紀90年代企業(yè)產(chǎn)權制度改革取得初步進展和辦學體制改革啟動為止。
“定界論”的主要特征是辦學主體一元，學習空間單一，學科邏輯課程占主導地位，教學方法多采用講授法，其專業(yè)建設定位于具體的工種，培養(yǎng)的是具備特定崗位專項技能的人才。其辦學形式主要有我國的單純的學校形態(tài)的職業(yè)教育和日本20世紀的“企業(yè)模式”的職業(yè)教育[18]：前者容易導致“就教育論教育”的教育模式、“閉門辦專業(yè)”的專業(yè)建設模式和“黑板上種稻田”的課程和教學模式，后者則容易將學生培養(yǎng)成電影《摩登時代》中技能幅度狹窄的產(chǎn)業(yè)工人，難以抗御產(chǎn)業(yè)技術升級和轉(zhuǎn)崗換業(yè)的風險，其可持續(xù)發(fā)展能力不足。為此，我國先后對企業(yè)產(chǎn)權和教育體制進行了大力改革，其標志性事件有兩個：第一，“1990年的深圳證交所和上海證交所的成立，成為產(chǎn)權改革中的標志事件”[19]；第二，“1993年，中共中央、國務院下發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》”，成為我國教育體制由“政府包攬辦學”向“政府辦學為主體、社會各界共同辦學”轉(zhuǎn)變的標志事件。[20]
在這個階段，政府屬于全能型的政府，企業(yè)也是無限責任的經(jīng)濟實體。企業(yè)既承擔產(chǎn)品生產(chǎn)，也舉辦教育，“政企職責不分”“產(chǎn)教同源”的現(xiàn)象普遍存在。與此同時，產(chǎn)業(yè)的技術構成也相對較低，勞動力主要集中在第一產(chǎn)業(yè)，而第二產(chǎn)業(yè)也不需要太多“高精尖”的人才。據(jù)統(tǒng)計，1990年，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的勞動力人口比例分別為60.1%、21.4%和18.5%[ 21 ]，足見我國當時的產(chǎn)業(yè)技術水平非常低。不過，這種“國家辦教育+企業(yè)辦學”的封閉辦學模式以及政府計劃性的勞動力培養(yǎng)和使用機制基本上適應了當時的產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，因而沒有暴露出明顯的勞動力供需的結構性矛盾。
（二）“跨界論”主導的人才培養(yǎng)機制仍在完善
“跨界論”主導階段，職業(yè)教育的人才培養(yǎng)機制體現(xiàn)出鮮明的“雙向的開放性”。這個階段大致是從20世紀90年代初開始，延續(xù)到21世紀的前十年左右。
“跨界論”的主要特征是校企雙元合作培養(yǎng)人才，學習空間跨越學校和企業(yè)兩個場所，基于工作任務的模塊化課程、項目課程、學習領域課程和工作過程系統(tǒng)化課程競相占據(jù)主流，行動導向的教學方法逐漸深入人心，其專業(yè)定位于具體職業(yè)崗位，培養(yǎng)的是具備特定職業(yè)崗位專業(yè)素質(zhì)要求的人才；其辦學形式主要有德國的“雙元制”職業(yè)教育和按照德國“雙元制”職業(yè)教育精髓構建的各種形式的校企合作式職業(yè)教育，如我國嘗試的“企業(yè)訂單班”“企業(yè)冠名學院”等。然而，由于國情不同和校企之間天然的價值悖論等，這個階段的開放性辦學探索雖然形式多樣，但是多流于形式，因而未能真正進入“深水區(qū)”。
為此，我國再次對企業(yè)產(chǎn)權改革和教育體制改革提出了新的思路，其主要標志也有兩個：一是1998年教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》啟動的“職業(yè)教育示范性院校建設計劃”[22]；二是“2005年《企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》出臺，使國有企業(yè)產(chǎn)權改革和轉(zhuǎn)讓更加規(guī)范”[23]。然而，校企合作的效果并未因此而更加樂觀。從國情差異來看，我國職業(yè)教育的舉辦主體主要是政府，這就容易讓職業(yè)學校養(yǎng)成“等、靠、要”的習慣，學校開展校企合作的內(nèi)生動力不足。從職業(yè)學校的價值向度來看，職業(yè)學校仍然對“象牙塔”式的封閉辦學的傳統(tǒng)和慣性抱有深厚的執(zhí)念，且由于我國教育系統(tǒng)的產(chǎn)權制度改革理論和制度準備不足而產(chǎn)生了很多負面效應[24]，導致“教育產(chǎn)業(yè)化”于2007年被教育部明確叫停[25]，從而使得職業(yè)學校和企業(yè)很難在社會主義市場經(jīng)濟體制中構建平等、互利、共贏的合作育人機制。從企業(yè)的價值向度來看，大多數(shù)企業(yè)注重經(jīng)濟效益而忽視社會責任，且這個階段企業(yè)需要將精力重點放在內(nèi)部機制改革和外部機制重建上，無暇顧及也未能領悟人才資源的培養(yǎng)和積累的長效紅利，又加上校企人員專業(yè)素質(zhì)的結構性矛盾突出，導致“校熱企冷”的現(xiàn)象成為這個階段辦學機制的標簽。盡管這個階段學校和企業(yè)還需要時間和智慧積極尋找深度合作的契合點，然而“跨界”的思維已然占據(jù)主流，而“定界”的思維逐漸被塵封。
（三）“鏈條論”主導的人才培養(yǎng)機制方興未艾
“鏈條論”主導階段，職業(yè)教育必將大力開展“立體的開放性”辦學模式。這個階段大致是從2008年世界金融危機開始，直到現(xiàn)在仍方興未艾。
“鏈條論”最初出自2002年高等教育領域的建設項目，旨在抓住21世紀主導性產(chǎn)業(yè)之一、全球經(jīng)濟新的增長點的生物技術產(chǎn)業(yè)中的人才鏈、技術鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，面向地方經(jīng)濟主戰(zhàn)場，培養(yǎng)國家生命科學與技術人才。[26]然而，2010年為消除世界金融危機的負面效應和保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級而頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》居然未能體現(xiàn)“鏈條論”的重要思想。直到2013年，職業(yè)教育領域才明確提出“促進知識鏈、教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的有效銜接”[27]，推動形成“政府搭臺、產(chǎn)教對話、校企合作”的人才培養(yǎng)創(chuàng)新機制。2015年，這個職業(yè)教育治理思想才形成教育部“產(chǎn)教深度融合、校企協(xié)同育人”機制的政策文件，即“以產(chǎn)業(yè)或?qū)I(yè)（群）為紐帶，推動專業(yè)人才培養(yǎng)與崗位需求銜接，人才培養(yǎng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈相融合”[28]；2017年，進一步上升為國家政策，旨在通過“深化產(chǎn)教融合，促進教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機銜接……推進人力資源供給側(cè)結構性改革”，消解“人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)在結構、質(zhì)量、水平上還不能完全適應”的問題，[29]這是對整個教育系統(tǒng)提出的培養(yǎng)機制改革的要求。
“鏈條論”的主要特征是以產(chǎn)業(yè)鏈為基準，從產(chǎn)業(yè)的上、中、下游探索跨越了職業(yè)領域或產(chǎn)業(yè)領域的鏈式專業(yè)群或?qū)I(yè)鏈[30]，從而培養(yǎng)能夠適應產(chǎn)業(yè)技術不斷升級的、具備跨越職業(yè)領域或產(chǎn)業(yè)領域的三維立體職業(yè)素質(zhì)的、復合型、創(chuàng)新型“國家發(fā)展急需的各類技術技能人才”[31]。為此，我國再次加強企業(yè)產(chǎn)權改革和教育體制改革的力度，其主要標志同樣有兩個：一是2019年1月24日國務院發(fā)布《國家職業(yè)教育改革實施方案》，強調(diào)職業(yè)教育要“對接科技發(fā)展趨勢和市場需求……深化辦學體制改革和育人機制改革……由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變……推動職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)形成命運共同體……啟動實施中國特色高水平高等職業(yè)學校和專業(yè)建設計劃，建設一批引領改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高等職業(yè)學校和骨干專業(yè)（群）”[32]；二是2019年3月15日十三屆全國人大二次會議表決通過了自2020年1月1日起施行的《中華人民共和國外商投資法》[33]。這部法律旨在“推動形成全面開放新格局，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”，特別規(guī)定了“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”，這將為外資參與我國職業(yè)教育的人才培養(yǎng)提供法律保障。可見，“鏈條論”必然開啟職業(yè)教育專業(yè)人才培養(yǎng)機制變革的新里程。
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