摘要：《國家職業教育改革實施方案》確立了職業教育的類型地位，并通過一系列項目推動理念落地落實。經過近兩年貫徹實施，職業教育重點領域取得了重要進展、重大改革項目取得了重要突破、痛點難點堵點正以點帶面逐步緩解。全面實現《實施方案》目標，需要繼續加強組織協調，形成部門合力；需要系統推進改革，實施重點突破；需要部省共建“高地”，倒逼地方創新；需要改革評價制度，突出類型特征。
作者簡介：周鳳華，女，教育部職業技術教育中心研究所評估中心主任、副研究員，主要研究方向為職業教育宏觀政策、產教融合校企合作、集團化辦學等。湯霓，女，教育部職業技術教育中心研究所博士、助理研究員，主要研究方向為職業教育評估、比較職業教育。
2019年2月，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱“二十條”），確立了職業教育的類型地位，同步實施十多個項目，不僅是職業教育的理念創新，而且繪就了新時代職業教育的施工藍圖。自“二十條”頒布以來，各地各部門高度重視，積極貫徹落實相關要求，加強部署，各項重點工作有序推進，推動職業教育提質培優，為經濟社會發展增值賦能。
一、國家和地方協同推進“二十條”落地落實落細
自國務院印發“二十條”以來，各地各部門多措并舉深入貫徹落實。一是國家各部門協同推進。如2020年9月教育部等九部門聯合印發《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》，突出改革落地，規劃了10個方面、27條舉措、56個重點任務（項目），明確各項重點任務分工，推進“二十條”有效落實。二是教育部與各省簽訂備忘錄。教育部與31個省（市、區）和新疆兵團共32個地方簽了備忘錄，針對各地實際，有針對性地定目標、促改革、強落實。三是整省推進職教高地建設。教育部在東、中、西部相繼聯合山東、甘肅、江西、江蘇四個省份，以部省共建職業教育創新發展高地為抓手，整省推進構建職業教育發展空間格局，按照面上推進、線上突破、點上發力的頂層設計，解決好職業教育發展的堵點難點痛點問題。高地建設以點上發力帶動輻射，以線上突破實現延伸，以面上推進打開局面，最終形成點線面結合、東中西呼應的發展空間格局和改革聯動節奏，將加速職業教育地方性政策、法規、制度、標準等建設和完善。四是各地出臺相應文件或召開大會。全國各省級層面都出臺了改革實施方案，配套一系列項目，推動國家政策落細。如北京市于2020年5月發布了《關于深化職業教育改革的若干意見》并召開了推進會，為首都職業教育服務“高精尖”發展制定了路線圖。
二、七個方面“二十條”的執行情況與突破
“二十條”印發以來，各地各部門全面部署、明確重點、逐項落實，形成了全面深化職業教育改革的工作格局，取得了諸多進展與成效。
（一）建立完善縱向貫通、橫向融通的職業教育體系，彰顯職業教育的類型特色。
1.確立中等職業教育基礎地位。“二十條”確立了中等職業教育的兩個“重要基礎”：即是普及高中階段教育的重要基礎，又是建設中國特色職業教育體系的重要基礎。在國家政策激勵下，2019年中職學校招生出現回暖，比2018年增長43萬人，占高中階段教育招生總數的41.70%，職普比大體相當。為了進一步發揮好中等職業教育的基礎作用，教育部明確“中職教育規模不降、資源不減”，為進一步穩定中職的基礎地位提供了政策保障。
2.加快高質量發展專科層次職業高等教育。全國有56所高職入圍“雙高計劃”高水平學校建設，141所高職學校入選高水平專業群建設，另有279所院校1257個專業群入選省級“雙高計劃”。2019年中央劃撥現代職業教育質量提升計劃專項資金預算總計2372140萬元，地方各級政府加大對專業群建設的專項資金的投入。如北京市啟動特色高水平職業院校、骨干專業和實訓基地（工程師學院和技術技能大師工作室）建設項目。特色高水平職業院校按照每所學校最高 1 億元的總額予以支持，特色高水平專業（群）按照每個專業（群）最高 1500 萬元的總額予以支持，高水平實訓基地（工程師學院和技術技能大師工作室項目）采取財政與企業按 4:1 配套投入的方式予以支持，同時財政投入的最高額度不超過 1500 萬元。廣西立項建設“雙高”學校19所（含國家“雙高”學校4所），其中高水平專業建設學校8所，共建設高水平專業群30個，建設周期2020-2023年。每所高水平高職學校預計支持5000萬元、高水平專業群建設學校每所支持3000萬元。福建省啟動“雙高計劃”，三年建成10所高水平高職院校，確定產教融合、師資隊伍建設等十方面重點任務。國家“雙高”與地方“雙高”建設，增強了職業高等教育的動力，提升了能力和吸引力。
3.穩步推進職業教育本科試點。“二十條”提出探索本科層次職業教育試點后，全國立項建設22所職教本科，其中15所職業院校更名為“職業大學”，開展本科層次職業教育試點。2019年，專科起點本科招生31.75萬人。各地積極探索高職本科有效銜接的模式，形成分段貫通培養、四年一貫制培養等多種模式。職業本科教育成為新增長點，縱向貫通體系不斷延展。
4.探索職教高考制度和建設國家資歷框架。以“文化素質+職業技能”為主要指標，各地建構了以對口單招、五年一貫制、“3+2”等多元化升學考試制度。湖北的“分類高考”、山東的“職教高考”等新政策有效助推職業教育體系內外銜接溝通的全面升級。上海設計了10條學制路徑，探索建立“中等職業教育-專科高職教育-本科職業教育-專業學位研究生教育”的銜接體系。2020年，教育部委托國家開放大學開發的職業技能等級證書信息管理服務平臺（簡稱X證書服務平臺）和職業教育國家學分銀行信息平臺（簡稱學分銀行信息平臺）已上線試運行，參與1+X證書制度試點的學生獲取的X證書都將進入服務平臺，與學分銀行信息平臺個人學習賬戶系統對接，記錄學分，并提供網絡公開查詢等社會化服務。目前，兩個平臺為前三批73家培訓評價組織、4246家試點院校建立了機構帳戶，為參加X證書考核的215740名個人用戶建立了個人學習帳戶，登記學習成果99048個。地方和院校層面積極探索資歷框架建設,將各級各類學歷證書、資格證書、技能等級證書等學習成果建立起溝通與銜接的標準。職教高考制度和國家資歷框架為職業教育縱向貫通、橫向融通提供了標準與路徑。
（二）體現職業教育類型特點的標準體系逐步完善，建立起了一系列有別于普通教育的職業教育國家標準。
1.職業教育國家教學標準體系框架基本形成。標準是職業教育教學質量提升的基礎。職業教育逐步建立完善了專業目錄標準、專業教學標準、課程標準、頂崗實習標準、實訓條件建設標準等五位一體的職業教育國家教學標準體系。共建有中高職2個專業目錄，230個中職專業教學標準，10個中職公共基礎課程教學標準，9個中職大類專業基礎課程教學大綱，347個高職專業教學標準。136個職業學校專業（類）頂崗實習標準，51個職業院校專業實訓教學條件建設標準, 19個專業儀器設備裝備規范。中職專業教學標準面向16大類別，高職專業教學標準面向19大類別，人才培養標準體系不斷完善。
2.1+X證書制度推進人才培養模式新變革。1+X證書制度是統籌考慮、全盤謀劃職業教育發展，深化復合型技術技能人才培養培訓而做出的重大制度設計。2019年起，教育部會同發改、財政等十多個部門印發試點方案、證書監督管理辦法、試點指導意見等10多個文件，形成部門聯動、上下協同、多方配合、定期調度的工作機制。截至2020年10月29日，全國參與1+X證書制度試點的院校共4068所，試點總人數約320萬人，累計培訓教師近20萬人次，開展證書培訓45.2萬人次，6萬余名考生參加證書考核，通過率達65.9%。1+X證書制度的創新和推廣，推進了關于人才培養、評價模式的制度改革。
3.發揮職業院校優勢開展高質量培訓。國務院辦公廳印發《職業技能提升行動方案（2019—2021年）》，提出三年共開展各類補貼性職業技能培訓5000萬人次以上的目標任務，職業院校要承擔一半以上的任務。2019年，高職“百萬擴招”任務完成116萬。全國30個省市區（除西藏）約1205所高職院校面向區域經濟建設急需、社會民生領域緊缺和就業率高的專業進行擴招，部分省份“超額”完成擴招任務。如江西省承擔高職擴招任務4.3萬人，實際擴招6萬人；山東省承擔高職擴招任務6.8萬人，實際擴招10.4萬人；甘肅省承擔高職擴招任務1.9萬人，實際擴招2.3萬人。高職擴招為區域技能人才的“再教育”、“再就業”做出了重大貢獻。
（三）用產教融合校企合作的理念和思路推進“三教”改革，校企“雙元”育人格局不斷深化。
1.產教融合試點推動形成工作新格局。2019年，國家發改委印發了《國家產教融合建設試點實施方案的通知》，提出了進行產教融合型城市、行業、企業試點要求。全國21個首批產教融合型城市、24家先期培育產教融合型企業開始試點建設。在國家政策引導下，多個省、市開展了本區域的產教融合型企業建設培育工作。廣東省出臺了《廣東省建設培育產教融合型企業工作方案》，福建省、海南省印發了《關于開展產教融合型企業建設培育工作的通知》，河北、河南、山西、黑龍江、吉林等省發布了《關于開展產教融合型企業建設培育試點工作的通告》，江蘇省出臺了《產教融合型企業認定和管理辦法》，廣東省、山東省、天津市、青島市等遴選了第一批建設培育的產教融合型企業。產教融合試點是推動行業企業與職業院校成為命運共同體的機制創新，撬動了企業參與職業教育的強大動力。
2.校企共育“雙師型”教師。2019年，我國職業教育專任教師超過135萬人，其中“雙師型”教師超過48萬人，占比達35%；中職專任教師超過84萬，“雙師型”教師占比達31%；高職專任教師超過51萬人，“雙師型”教師占比達40%。8月，教育部遴選首批國家級職業教育教師教學創新團隊立項建設單位120個，覆蓋26個省、市、區，這些團隊都有院校教師和行業企業的技術人員、社會能工巧匠參加。為了進一步提高“雙師型”的比例和質量，10月，教育部等四部門聯合印發了《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》，提出了提升職教教師的改革線路。緊接著，教育部等四部門公布首批全國職業教育教師企業實踐基地名單，102家企業入選。各地依托這些基地，積極落實職業院校專業課教師每年累計不少于1個月的企業實踐制度，切實發揮好企業培養培訓“工匠之師”的優勢。
3.創新教材形式和深化教法改革。2019年12月，教育部印發了《職業院校教材管理辦法》，加強中高職教材質量管理。完善職業教育教材規劃、編寫、審核、選用使用、評價監管機制。吸收企業技術人員參與教材編寫，注重吸收行業發展的新知識、新技術、新工藝、新方法。根據職業學校學生特點創新教材形態，推行活頁式、工作手冊式、融媒體式教材。適應生源多樣化特點，推廣實施項目教學、案例教學、情景教學、工作過程導向教學以及混合式教學、理實一體教學、模塊化教學等教學模式，探索優化遠程協作、實時互動、翻轉課堂、移動學習等信息化教學模式。疫情期間在線教學，1300多所高職院校和近1.1萬中職學校在春季學期將課堂陸續遷至網上，職業院校參與者信息化教育教學的意識極大提升，教師全面體驗了在線教學的過程。
（四）行業企業、社會培訓組織等社會力量參與辦學的機制逐步完善，多元辦學格局逐漸形成。
1.建立了行業指導職業教育的機制和渠道。教育部牽頭建立了56個行業職業教育指導委員會，發揮他們的指導、咨詢、研究和服務功能。2019年12月，教育部職業技術教育中心研究所正式發布了《行業人才需求與職業院校專業設置指導報告（第四輯）》。報告聚焦了14個行業領域，涵蓋了現代農業中的現代漁業，先進制造業中的智能制造機械、模具、高分子，現代服務業中的城市軌道交通、會展、數字出版、冬季體育、醫學檢驗，以及戰略性新興產業中的硅材料、云計算與大數據、互聯網金融等行業。報告以全國范圍調研為基礎，深入分析經濟社會發展新變化和產業轉型升級對技術技能人才的新需求，并與職業院校相關專業設置及人才培養情況進行供求匹配分析，以此為依據對全國職業院校相關專業的規模層次、布局結構、培養目標和內涵建設等方面改革提出指導意見和政策建議。
2.集團化辦學成為深化產教融合的重要載體和完善現代職業教育體系的重要形式。發軔于1992年的職業教育集團化辦學，產生于實踐，根植于基層，不斷發展壯大，在新時代迸發出強大的活力和生命力。根據全國職業教育集團化辦學統計平臺數據，2019年全國由政府、行業、企業、院校、科研機構以及其他組織等多元主體共建各類職教集團（聯盟）近1500個，覆蓋了90%以上的高職院校、近50%的中職學校，參與的企業數量近30000家。集團或以專業為紐帶服務行業發展，或以區域為特色支撐地方產業升級，成為深化產教融合的重要載體和完善現代職業教育體系的重要形式。部分地方依托職教集團平臺，探索混合所制辦學試點，如山東省發布了《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》，是全國首個職業院校混合所有制辦學政策文件，參與混改的試點院校達到40余家，是為推動校企共建命運共同體的有益探索。2020年，公布了首批150個示范性職教集團培育建設單位，為提質培優行動的重要舉措，激勵和推動職業院校進一步釋放辦學活力。
3.社會培訓評價組織成為職業技能等級證書及標準建設的主體。把學歷證書與職業技能等級證書結合起來，探索實施1+X證書制度，是“二十條”的重要改革部署，也是重大創新。2019年2月，1+X證書制度試點工作全面啟動。3月至12月，前三批共遴選發布了73家培訓評價組織的92個X證書。2020年9月，第四批274家培訓評價組織的361個X證書已完成公示。1+X證書制度試點大規模推廣，充分調動了社會力量參與職業教育的積極性，真正體現了行業、企業對職業教育的深度參與，在新一輪科技革命、產業轉型升級不斷加快的背景下，將有效提升職業教育人才培養的適應性、吻合度、前瞻性。
（五）克服“五唯”頑疾，提高技術技能人才的社會地位和福利待遇，提升職業教育的經費保障水平。
1.放寬職業教育教師的學歷資格，強化能力要求。“二十條”規定，從2019年起，職業院校、應用型本科高校相關專業教師原則上從具有3年以上企業工作經歷并具有高職以上學歷的人員中公開招聘，特殊高技能人才（含具有高級工以上職業資格人員）可適當放寬學歷要求。這一政策使得企業技術人員、社會能工巧匠有機會進入職教師資隊伍，有利于提高職業教育“雙師型”教師的水平和能力。同時，各地根據自身實際，拿出15%-20%的教師編制用于聘請企業技術人員、社會能工巧匠擔任兼職教師。如山東落實學校20%編制員額內自主招聘兼職教師政策，參照高級專業技術職務人員平均薪酬水平核撥財政經費。江西推動形成“固定崗+流動崗”、雙師結構與雙師素質兼顧的專業教學團隊，學校按照不低于編制員額20%比例的數量自主招聘兼職教師。此舉豐富了職業教育教師來源，讓職業院校廣納業界精英，成為技術技能傳承和創新的高地。
2.提高技術技能人才在落戶、就業等方面的社會待遇。各地陸續推出改革措施，改善技術技能人才地位和待遇。如山東要求，在落戶、就業、機關事業單位招聘、職稱評審、職級晉升等方面不得歧視職業院校畢業生；湖南規定，技工院校中級工班、高級工班、預備技師（技師）班畢業生，可分別按中專、大專、本科學歷落實相關待遇，同等參加公務員招考等。河南鄭州對中專以上畢業生、職業（技工）院校畢業生放寬了落戶限制；江西南昌規定，在南昌市大中專、職業技工院校就讀的學生，可憑相關證明辦理落戶。
3.制定完善生均撥款制度，不斷提高保障水平。全國建立了職業教育經費穩定增長機制。2019年，全國中等職業教育經費總投入為2617億元，比上年增長6.20%。生均教育經費總支出中等職業學校為21203元，比上年增長7.36%。各省（市）均出臺了中職生均撥款標準，有的地方還按專業大類和地區差異制定撥款標準，如山東省和廣東省。各地在保證高職生均財政撥款水平達到12000元的基礎上，加大經費投入水平。如廣東省規定公辦高職院校生均綜合定額撥款標準不低于區域本科高校的80%，入選“雙高”計劃的高職院校生均綜合定額撥款標準提高到與區域普通本科高校同等標準。2020年，山東省財政廳下達10億元助力打造職業教育創新發展高地，下達6.5億元，重點支持入選“雙高”計劃的14所高職院校；下達1.2億元，對全省所有55所公辦高職給予生均撥款支持，由學校統籌用于事業發展 。
（六）建立國家職業教育咨詢指導委員會，持續推進和完善職業教育質量評價和督導評估制度。
1.成立國家職業教育指導咨詢委員會。2019年10月31日，國務院職業教育工作部際聯席會議辦公室下發通知決定組建國家職業教育指導咨詢委員會。指導咨詢委員會委員主要由宏觀管理、行業企業、職業院校、學術研究等領域的人士組成，是國家職業教育改革的政策推動和咨詢機構，在國務院職業教育工作部際聯席會議指導下，按照《國家職業教育指導咨詢委員會章程》開展工作。
2.定期持續發布職業教育質量報告。經過多年發展，我國已逐步建立由地方到國家層面的中、高職質量年報制度。為進一步落實“二十條”相關要求，在以往中職、高職分別發布質量報告的基礎上，探索創新按職業教育類型特色全口徑發布質量報告的形式，充分發揮質量報告的評價與引導作用。
3.職業教育定期督導評估制度進一步完善。根據“二十條”相關要求，促進職業院校不斷提髙辦學水平和服務社會能力，2020年7月，國務院教育督導委員會辦公室印發《關于開展2020年全國職業院校評估工作的通知》。這是繼2016年以來國務院督導辦開展的第三輪全國職業院校評估工作。各地方層面積極落實完善職業教育定期督導評估制度，如2020年4月，浙江省教育廳和省人民政府教育督導委員會辦公室聯合發文，啟動省現代化學校督導評估。通過以督促改、以評促建、督評結合，規范、引導、推進了地方政府和職業院校加強建設、提升能力、強化服務。
（七）構建“思政課程+課程思政”大格局，推進“三全育人”，實現思想政治教育與技術技能人才培養有機統一。
1.德育和思政滲透到專業人才培養方案和課程標準。2019年6月，教育部印發《關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》要求積極構建“思政課程+課程思政”大格局，推進全員全過程全方位“三全育人”，實現為國育才、為黨育人。為落實立德樹人根本任務，充分反映習近平新時代中國特色社會主義思想，集中體現國家意志和社會主義核心價值觀，2020年2月，教育部印發《中等職業學校思想政治、語文、歷史課程標準（2020年版）》，把德育和思政教育與公共課和專業課人才培養方案有機結合，實現“德技并修”。
2.各地各部門協同推進職業教育各項改革落實。在國務院職業教育工作部際聯席會議制度的帶動和引導下，各地加大了部門之間的協同，共同推進職業教育各項改革落實落地。為激勵部分地方的努力程度，教育部已公布了2018、2019年兩批職業教育改革成效明顯給予激勵支持省（區、市）名單，11個省（區、市）入選，分別是浙江、山東、河南、湖南、廣東、青海六省和河北、福建、江西、甘肅四省。該成果為《國務院辦公廳關于對真抓實干成效明顯地方進一步加大激勵支持力度的通知》重要指標之一，督促各地高度重視發展職業教育。
三、全面實現“二十條”目標的對策與建議
“二十條”印發后，各地各部門動作迅速、行動積極，落實力度較大。總體而言，各項政策推進較快，取得了許多階段性成果，各項目標基本達成，有的取得了重要突破，成就前所未有。但同時存在各地各部門統籌力度不一、推進力度不一，與類型特色配套的政策不健全等問題。為進一步落實“二十條”，應從以下幾個方面發力。
（一）加強組織協調，形成部門合力
職業教育涉及到多部門管理、多部門辦學，利益相關方眾多，社會關注度高，需要各方共同參與。因此，應進一步完善國務院職業教育工作部際聯席會議制度，加強聯席會議統籌協調全國職業教育工作的作用，建立各部門協同推進機制，以保證教育部會同成員單位各部門出臺更多配套政策，在國家和區域戰略規劃、重大項目安排、經費投入、企業辦學、人力資源開發等方面形成政策合力。
（二）系統推進改革，實施重點突破
職業教育是深化教育改革的重要突破口。為深化職業教育改革，在系統推進過程中要抓住重點領域，全力攻堅突破。首先，應抓住政策紅利，從中央到地方出臺政策“組合拳”，有系統地、有層次地推進需深化改革的配套銜接政策。其次，應準確抓住職業教育改革的重點、難點、堵點領域，會同有關部門出臺更多含金量高的配套政策實施有效突破，努力在提高技術技能人才地位待遇、激發企業和社會力量參與職業教育的內生動力、強化職業教育條件保障等方面取得實效。
（三）部省共建“高地”，倒逼地方創新
2020年，山東在全國率先整省推進、提質培優建設職業教育創新發展新高地。部省共建職教“高地”，是從更高層次下好職業教育改革這盤“大棋”，率先建立新時代中國特色職業教育制度和模式。為進一步落實“二十條”，應邊探索邊總結，積極推動全國其他省（市）整省推進“職教高地”建設，加強職業教育改革省級層面的總體設計，統籌協調省級層面各部門整體推進督促落實，充分調動各地推進職業教育改革發展的積極性、主動性和創造性，倒逼改革。
（四）改革評價制度，突出類型特征
為進一步落實《國家職業教育改革實施方案》《深化新時代教育評價改革總體方案》，職業教育亟須建立一套與其類型特色相適應的評價體系和標準。尤其要把深化職業教育考試招生制度改革作為基礎工程，積極探索建立區別于知識評價的技術技能人才評價方式。根據不同類型教育特點，改進結果評價，強化過程評價，探索增值評價，健全綜合評價，著力破除唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾，建立科學的、符合時代要求的教育評價制度和機制，推動人才評價和選拔多元化，為職業教育改革發展營造良好環境。（周鳳華 湯霓）